Издание нового Земского положения

ИМЕННОЙ ВЫСОЧАЙШИЙ УКАЗ

«В 1864 году, по воле почившего в бозе Родителя Нашего, заведывание местными хозяйственными делами вверено губернским и уездным земским учреждениям, образованным из лиц, избираемых плательщиками земских налогов. Деятельность сих учреждений во многом принесла пользу населению, но двадцатипятилетний опыт убедил, что в узаконениях, определяющих состав и порядок действий означенных учреждений, есть недостатки, препятствующие правильному их развитию. Посему Мы повелели министру внутренних дел пересмотреть изданное 1 января 1864 года Положение о земских учреждениях и ввести в него необходимые улучшения, дабы учреждения эти, в предоставленном им круге деятельности и в должном единении с другими правительственными установлениями, с вящшим успехом исполняли порученное им важное государственное дело, согласно видам и намерениям их Основателя и Нашим.[…]»

На подлинном собственною Его императорского величества рукою подписано:

«АЛЕКСАНДР»

Земская избирательная система по положению 1890 года: Законодательные акты. Воспоминания и отклики современников http://www.democracy.ru/library/publications/voter/special/el_history/page15.html

Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. Том X. 1890 г. СПб., 1893. № 6922. С. 493. http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php

ЗЕМСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

У нас всесословные общины имеются только в западных окраинах, в Финляндии, в губерниях Царства Польского и в Прибалтийских. В остальных частях России существуют лишь сословные крестьянские общины, да население городов образует из себя одно самоуправляющееся общество. Поэтому и у нас основной единицей самоуправления оказалось среднее административное деление – уезд. Самоуправление губерний уже в самой своей организации опирается на уездное.[…]

Земские учреждения введены у нас в 1864 году. С тех пор устройство их подверглось довольно существенной реформе, и современная организация земства определяется Положением о земских учреждениях 1890 года, июня 12. Но как ни существенны изменения, внесенные новым положением, они имеют все-таки характер лишь частных поправок к тому, что было создано Положением 1864 года. В 1864 году создавалось вновь не существовавшее до того местное самоуправление. В 1890 г. созданное прежде подверглось переделке, главным образом по соображениям политическим. Положение 1864 г. все-таки остается основой нашего земского самоуправления, и современная организация земских учреждений может быть надлежащим образом понята только при сравнении действующего земского положения с первоначальным. […]

Когда земские учреждения были введены, на практике очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления земского и государственного управления. […] Не могло не явиться сознание, что земские учреждения выполняют в действительности функции государственной власти. Вместе с тем с Запада стала мало-помалу проникать и в нашу литературу государственная теория самоуправления. Она была положена и в основание произведенного в 1890 г. преобразования наших земских учреждений, но, надо сказать в очень своеобразной форме, с совершенно неожиданными и едва ли правильными выводами из ее основных положений.

Объяснительная записка к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого Пазухиным, начиналась с прямого заявления, “что главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрациею и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходят отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Для устранения всего этого объяснительная записка признавала необходимым “изменить саму постановку земских учреждений, признать земское дело делом государственным”.[…]

Эта крайняя, чисто отрицательная, точка зрения, превратившая вопрос о преобразовании земского самоуправления в вопрос о его полном уничтожении, вызвала значительные возражения уже в отзывах министерств, и в том же смысле высказались соединенные департаменты Государственного Совета. Сменивший за это время скончавшегося гр. Толстого И. Н. Дурново признал и с своей стороны, что полное устранение выборного начала при помещении должностей в составе земских исполнительных органов действительно может поставить земскую деятельность в такие условия, при которых она утратит некоторую долю своего значения в глазах населения, и отсюда явится охлаждение к земским делам. […]

Такими и другими подобными поправками, внесенными в проект Государственным Советом, было сохранено само существование земского самоуправления. Земское дело не было передано прямо в заведование правительственных органов. Но все эти поправки имели характер только частных изменений, они не выражали собою целого, единого плана преобразования. Они не заменяли первоначального земского строя 1864 г. каким-либо новым, последовательно выработанным, а только умеряли, ограничивали притязания первоначального проекта министерства на безусловное подчинение земского дела правительственной опеке.

Поэтому и новое действующее ныне Положение о земских учреждениях 1890 г. не дало полной, коренной реформы. Оно внесло только частные изменения в тот земский строй, какой создан быль Положением 1864 г. Сохранился и основной недостаток этого строя: обособленность в нашем местном управлении земства и правительства и вытекающий отсюда неудобный во многих отношениях дуализм. Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской.

Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Том II. Часть особенная. » Отдел третий. Самоуправление. » Глава третья. Земское самоуправление. § 50. Земское Положение. http://istmat.info/node/26619

КОНСЕРВАТИВНАЯ КОРРЕКТИРОВКА ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1864 Г.

Непримиримые консерваторы М.Н. Катков и В.П. Мещерский со страниц своих периодических изданий «Московские ведомости», «Гражданин» призывали правительство «исправить роковую ошибку» и покончить с «либеральным обманом земского парламента». Стало привычным списывать на местное самоуправление все невзгоды жизни России от пустых продовольственных складов до бездорожья. На страницах данных изданий пестрели данные о растратах средств и коррупции.

Выразителем настроений данного направления консерватизма стал А.Д. Пазухин (назначенный реакционным министром внутренних дел Д.А. Толстым в 1885 г. на должность правителя дел канцелярии МВД), выступивший с запиской «О преобразовании в местном управлении и устройстве земских учреждений» (1884 г.). На ее основе в министерстве внутренних дел был разработан проект переустройства земских органов самоуправления. Проект Д.А. Толстого и А.Д. Пазухина предусматривал ликвидацию выборности земств, введение сословного принципа при их формировании, полное подчинение администрации.

«Мягкие» консерваторы в лице К.П. Победоносцева исходили из иной точки зрения. Обер-прокурор Синода, как и Александр III, прекрасно понимали невозможность повернуть историю вспять, вернуться к дореформенным порядкам. Демократические институты, созданные «Великими реформами» пустили крепкие корни, их полная ликвидация невозможна. Целью Победоносцева было не допустить дальнейшего развития общественных институтов по пути демократизации, «подморозить» страну. В вопросе о преобразовании земских учреждений К.П. Победоносцев, одобрив сословный принцип их формирования, выступил лишь за ограничение выборного начала, а не его ликвидацию, не согласился с поглощением местного самоуправления государственной властью, отверг замену исполнительных органов земств – земских управ, земскими присутствиями, назначавшимися властью. Победоносцев заявил, что не видит «ни прямой надобности, ни пользы изменять коренные начала постановки земских учреждений, вводя их в общую организацию учреждений прямо правительственных с характером служебно-чиновничьим и бюрократическим». Допуская известную долю свободы земств, он считал, что опасаться ее при контроле со стороны государства не стоит. […].

Новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. значительно отличалось от первоначального проекта Толстого – Пазухина. Сказалась поддержка широкой общественностью земской деятельности, защита местного самоуправления в либеральной печати. При обсуждении законопроекта в Государственном совете К.П. Победоносцева поддержала часть консервативных деятелей. Взгляды Победоносцева оказались более созвучными настроениям самого Александра III.

Земское положение 1890 г. внесло консервативную корректировку в принципы земской реформы 1864 г., но не отменило их. Был ограничен принцип выборности: крестьянство фактически лишалось выборного представительства. Теперь они могли избирать только кандидатов, а из их числа губернатор, по представлению земских начальников, назначал гласных. Урезался принцип бессословности. Землевладельческая курия становилась избирательным собранием исключительно дворян-помещиков. Ценз для дворян уменьшался вдвое, а число гласных увеличивалось. В состав земских собраний на правах гласных вводились предводители дворянства. Резко повышался избирательный ценз для городской курии.

Усиливалась бюрократическая опека. Губернатор стал фактически полностью контролировать деятельность земских учреждений. Он получил право рассматривать целесообразность постановлений земских собраний, мог проводить ревизию земских учреждений, увеличилось количество вопросов, по которым требовалось утверждение земских решений губернатором. Он мог отменить любое их постановление. Вводилось новое административное звено – Губернское по земским делам присутствие, председателем которого являлся губернатор. По сути оно стало органом административного надзора государства над земствами. Присутствия рассматривали правильность и законность распоряжений земств, обсуждали правильность выборов, предавали суду членов уездных управ и т.п. Усиливалось бюрократическое начало в органах местного самоуправления. Председатели и члены земских управ стали считаться состоящими на государственной службе, получали чины «Табели о рангах».

Уткин А.А. , Акирейкин А.Д. Консервативная идеология позднего самодержавия и «Земское положение» 1890 г. // Экономические и правовые аспекты регионального развития:история и современность: материалы Всероссийской научно-практической конференции http://www.egpu.ru/lib/elib/Data/Content/128867628394447479/Default.aspx

КОНТРОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ЧИНОВНИКОВ

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 года не устанавливалось никакого срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских собраний о разделении земских путей сообщения на губернское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об открытии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в легковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел – о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные, о переложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями – губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

РАЗЪЕДИНЕНИЕ МЕЖДУ ВЛАСТЬЮ И ЗЕМСКИМИ КРУГАМИ

Давно уже раздаются голоса о том, что "нет людей" для городской работы. Это искусственное безлюдье, при наличности всей остальной массы лишённого избирательных прав населения, приводит во многих случаях к самым печальным результатам в сфере городского хозяйства.
То же положение существует и в земствах. Крупноцензовый принцип поставлен и здесь в основу земского представительства, но он осложнён сословными привилегиями, установленными Положением 1890 г. Крупные дворяне-землевладельцы в громадном большинстве земских губерний получили столько мест гласных, что везде их число превышает гласных от крестьян, горожан и землевладельцев не дворян вместе взятых. Расписание было составлено без всякого соответствия с количеством имущества, платимых повинностей и даже с численностью физических лиц; единственной целью его было создание искусственного преобладания представителей крупного дворянского землевладения. Крестьянское население почти всех уездов и торгово-промышленный класс в местностях с развитой фабрично-заводской жизнью оказались несправедливо обделёнными, а мелкие собственники, безземельное крестьянство, ремесленники, рабочие и прочее бесцензовое население совсем было лишено права земского представительства. […]

Правительственные репрессии окончательно закрепили разъединение между властью и земскими кругами и до крайности обострили возникшее очень рано и обоюдное недоверие. Ещё в начале 1862 г., во время первых обсуждений предстоящей реформы, Великая Княгиня Елена Павловна писала главному работнику в новой области Н.А. Милютину: "Слово "земство" наводит страх в сферах". Этот "страх", не проходивший никогда, тотчас же после проведения реформы удалил Н.А. Милютина и гр. Ланского/15/ и водворил в Министерство Внутренних Дел Валуева/16/, который стал принимать энергичные меры к пресечению земской воли, решительно заявляя, что нельзя допускать "государства в государстве". Репрессии ещё больше обострились при владычестве гр. Д. Толстого/17/ и вошли в систему с изданием Нового Земского Положения 1890 г. Ни сословный состав земских собраний, введённых в круг государственных учреждений, ни их поднадзорность и полная подчинённость администрации - ничто не успокаивало подозрительность бюрократии, задумавшей при Плеве вовсе уничтожить последние остатки выборной земской "воли". Боязнь земского объединения, вызывавшая административные репрессии по политическим соображениям, разрушала все попытки земских союзов даже хозяйственного и культурно-технического характера, несмотря на всю очевидную их жизненность, необходимость и пользу.

Шингарев А.И. Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)"// Чего ждет Россия от войны? Пг., 1915. С. 182-209 http://ibyu.narod.ru/gtt.html

КОНТРРЕФОРМЫ 1890–1892 ГГ.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Согласно новому положению, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

Значительная часть населения была лишена избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.

Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.

Уездные собрания были лишены права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

Земская реформа Александра II и её значение для Российской империи // http://statehistory.ru/399/Zemskaya-reforma-Aleksandra-II-i-eye-znachenie-dlya-Rossiyskoy-imperii/