Рубцов Юрий Викторович,

доктор исторических наук, профессор, 

член Научного совета Российского военно-исторического общества

Из истории создания чрезвычайных органов государственного управления в начале Великой Отечественной войны

С нападением гитлеровской Германии Советский Союз стал быстро обретать черты воюющего государства, где все подчинялось достижению одной цели – отражению фашистской агрессии. 

К сожалению, заблаговременно не были созданы государственные и военные органы, которым предстояло взять на себя руководство всеми сторонами жизни в чрезвычайных условиях войны. Поиск в этом направлении шел спешно, сопровождаясь многочисленными реорганизациями и кадровыми перестановками и оборачиваясь напрасными людскими жертвами и материальными потерями. 

«Отсутствие системы мы прочувствовали с особой остротой в первые дни Великой Отечественной войны, – вспоминал член Советского правительства нарком ВМФ адмирал Н.Г. Кузнецов. – Государственная машина, направленная по рельсам невероятности нападения Гитлера, вынуждена была остановиться, пережить период растерянности и потом повернуть на 180 градусов. Последствия этого пришлось исправлять на ходу ценою больших жертв».

Что касается общегосударственных задач, в течение первой недели войны их решением руководили существовавшие на тот момент органы высшей законодательной власти – Верховный Совет СССР и высшей исполнительной власти – Совет Народных Комиссаров с входившими в его состав наркоматами, включая Народный комиссариат обороны. Правда, высшими они провозглашались лишь Конституцией СССР. На практике же все нити власти сосредоточивались в руках высшего руководящего органа правящей коммунистической партии – Политбюро ЦК ВКП(б). 

Эту систему олицетворял И.В. Сталин – глава партии и председатель Совнаркома СССР, опиравшийся на свой культ личности, который прочно утвердился еще в 1930-е годы и поддерживался в сознании масс всей системой пропаганды и средствами массовой информации. 

В первый же день войны с одобрения Политбюро ЦК ВКП(б) по решению СНК СССР приграничные военные округа были преобразованы во фронты: Ленинградский – в Северный, Прибалтийский особый – в Северо-Западный, Западный особый – в Западный, Киевский особый – в Юго-Западный. Одесский военный округ был преобразован в 9-ю отдельную армию, а на базе управления Московского военного округа был создан Южный фронт. Они вступили в тяжелейшее противоборство с превосходящими силами противника, на стороне которого была и оперативная, и тактическая внезапность нападения. 

Указом Президиума Верховного Совета СССР в первый же день войны была объявлена и, начиная с 23 июня, в кратчайший срок проведена мобилизация на территории 14 военных округов из 17 существовавших общей численностью почти 5,4 млн. человек. Это позволило вдвое увеличить численность Красной армии и Военно-морского флота. 

Еще одним указом Президиума Верховного Совета СССР, изданным также 22 июня 1941 г., в западной части страны было введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где не было военных советов, – высшему командованию войсковых соединений. 

В соответствии с суровыми требованиями военного времени перестраивалась организационная структура, изменялось содержание деятельности, совершенствовались методы и стиль работы органов государственной власти, государственного и военного управления и руководящих должностных лиц. Остановить нашествие, а затем и победить врага можно было лишь в том случае, если все звенья государственного управления работали бы как единый механизм, обеспечивая точное и своевременное исполнение всей управленческой вертикалью решений высших органов власти. 

Чрезвычайные испытания, обрушившиеся на страну, потребовали и чрезвычайных организационных форм государственного управления. 30 ию­ня 1941 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) был образован Государственный Комитет Обороны (ГКО) в составе: И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель председателя), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия. Этот орган не был предусмотрен Конституцией СССР, его учреждение диктовалось экстремальными условиями катастрофического начала войны, необходимостью скорейшей мобилизации всех сил на отпор врагу и требованиями максимальной централизации руководства страной. 

ГКО был наделен всей полнотой власти, его решения и распоряжения были обязательны для всех государственных, военных органов, партийных комитетов и общественных организаций, всех граждан страны. 

Как следствие, претерпели серьезные перемены конституционные органы государственной власти и управления – Верховный Совет СССР и Совнарком СССР: они заняли подчиненное по отношению к ГКО положение, их функции и полномочия стали быстро сужаться. 

Самостоятельность Верховного Совета СССР оказалась сведена до минимума. Достаточно сказать, что до конца 1941 г. не состоялось ни одной его сессии. Что касается Президиума Верховного Совета СССР, то его роль свелась к оформлению в виде указов тех решений, которые, по Конституции СССР, относились к компетенции высшего законодательного органа – о введении военного положения, общей и частичной мобилизации в Вооруженные Силы и других. Формальный глава государства – председатель Президиума Верховного Совета СССР М.И. Калинин – даже не входил в состав ГКО.

Совнарком СССР, несмотря на то, что его возглавлял И.В. Сталин, также видоизменил былую роль. Обладавший разветвленным аппаратом наркоматов и действовавших при нем комитетов, он стал проводником линии ГКО, в первую очередь, в обеспечении экономической составляющей, организуя эвакуацию промышленных предприятий на восток, налаживая производство продукции невоенного назначения, руководя кредитной и денежной системами, решая другие вопросы.

В то же время возможности СНК СССР сузились. Из его ведения в прямое подчинение ГКО были переданы промышленные наркоматы оборонного профиля (авиационной, танковой, боеприпасов, вооружения, минометного вооружения, судостроительной промышленности), наркоматы железнодорожного и водного транспорта (путей сообщения, морского флота, речного флота), а также Главное управление Северного морского пути при СНК СССР, большинство промышленных наркоматов. 

Важную роль в новой конфигурации органов власти играла Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков). В условиях фактического сращивания партийного и государственного аппарата о ее руководящих органах обоснованно говорить, как об одном из ключевых звеньев государственного управления СССР. На практике ни ЦК ВКП(б), ни тем более его Политбюро не были в подчинении ГКО, исполнять его решения и распоряжения Постановление от 30 июня 1941 г. обязывало только нижестоящие партийные органы. 

Следует учесть, что ГКО действовал строго в рамках тех политических целей и задач, которые определялись Политбюро. Показательно также, что все входившие в состав ГКО лица были членами или кандидатами в члены ПБ ЦК ВКП(б), а действовавшие на местах городские комитеты обороны возглавлялись секретарями горкомов и обкомов ВКП(б). 

Политбюро ЦК ВКП(б) рассматривало чрезвычайно широкий круг вопросов: от мобилизации военнообязанных и объявления военного положения до при­своения высших воинских званий. Все важнейшие партийные и государственные вопросы, в том числе кадровые назначения в высшем звене, предварительно рассматривались в Политбюро (если не на заседаниях, то опросным порядком) и скреплялись подписью генерального секретаря ЦК И.В. Сталина. Значительная часть принятых решений оформлялась в виде постановлений ГКО, указов Президиума Верховного Совета СССР, постановлений Совнаркома СССР.

Кардинальному изменению подверглись не только организационная структура, но и содержание деятельности высших органов государственной власти. Глобальную задачу организации отпора гитлеровской агрессии Государственный Комитет Обороны решал на трех основных направлениях.

Осуществляя политико-административное управление, ГКО принимал меры к укреплению правопорядка в стране и воинской дисциплины, устанавливал порядок эвакуации населения и промышленного потенциала, регулировал вопросы межгосударственных отношений, в т.ч. создания на территории СССР иностранных военных формирований, определял меры по выселению в отдаленные районы страны отдельных групп населения. 

Решая задачи военно-стратегического руководства Вооруженными Силами, ГКО определял общую численность армии и флота, соотношение видов Вооруженных Сил и родов войск, объём и сроки призывов и мобилизаций, принимал решения о формировании новых частей, соединений, объединений и об изменении организационной структуры штатов уже существующих, осуществлял назначение высшего командного состава.

Обеспечивая военно-хозяйственное управление страной, ГКО определял параметры развития военной экономики, утверждал планы и организовывал производство оружия, боевой техники и другой продукции военного назначения, принимал меры к строительству оборонительных рубежей, устанавливал нормы снабжения, решал иные задачи в условиях начавшейся войны. 

Большую часть своих усилий ГКО посвятил решению именно военно-экономических проблем: из 10 тыс. постановлений на них приходится две трети. 

Центр сосредоточения своих усилий в военно-хозяйственной области – форсированное производство боевой техники и вооружения – ГКО продемонстрировал уже своим постановлением № 1сс от 1 июля 1941 г. «Об организации производства средних танков Т-34 на заводе "Красное Сормово"». Перед Наркоматом судостроительной промышленности была поставлена задача уже с 1 августа 1941 г. начать производство тридцатьчетверок, доведя к концу года их выпуск до 700–750, а в 1942 г. – до 3 тыс. танков. Наркоматы среднего машиностроения и черной металлургии обязывались своевременно и в необходимом количестве поставить авиамоторы М-17, устанавливавшиеся на танках, и бронелисты. О значении, которое ГКО придавал выполнению этой задачи, свидетельствует уже тот факт, что в г. Горький для реализации постановления были откомандированы наркомы В.А. Малышев и И.И. Носенко. 

Действующая армия с первых же дней войны стала испытывать острый недоста­ток техники, вооружения, боеприпасов, горючего. В связи с этим ГКО 14 июля 1941 г. поручил председателю Госплана Н.А. Вознесенскому совместно с руководителями промышленных наркоматов «разработать военно-хозяйственный план обеспечения обороны страны, имея в виду использование ресурсов и предприятий, существующих на Волге, в Западной Сибири и на Урале, а также ресурсов и предприятий, вывозимых в указанные районы в порядке эвакуации». «Военно-хозяйственный план на IV квартал 1941 г. и на 1942 г. по восточным и тыло­вым районам СССР» был рассмотрен и утвержден 16 августа 1941 г. Его выполнение позволило обеспечить перестройку всего народного хозяйства на военный лад и нарастить военно-экономический потенциал. 

Для осуществления эвакуации населения, учреждений, военных и иных грузов, оборудования предприятий и других ценностей 24 июня 1941 г. был учрежден Совет по эвакуации под председательством наркома путей сообщения Л.М. Кагановича. 16 июля постановлением ГКО совет был переформирован, а его руководителем назначен первый секретарь ВЦСПС Н.М. Шверник. Усилиями Совета к концу 1941 г. на восток (в Поволжье, на Урал, в Западную и Восточную Си­бирь, Казахстан и Сред­нюю Азию) было вывезено около 2,6 тыс. предприятий. На этой базе в восточных районах СССР быстрыми темпами создавалась воен­но-промышленная база.

В основу деятельности Государственного Комитета Обороны был положен принцип строжайшей персональной ответственности. Сразу же после назначения на свой пост каждый член ГКО получил конкретное задание и строго отвечал за порученный участок. Так, на В.М. Молотова была возложена ответственность за выпуск танков, на Г.М. Маленкова – за выпуск самолетов, авиамоторов и формирование авиационных частей, А.И. Микоян ведал снабжением действующей армии боеприпасами, продовольствием и обмундированием, К.Е. Ворошилов курировал формирование новых воинских частей и соединений. 

Что касается методов управления, то высшее государственное руководство шло по линии их ужесточения. Доминирующим был административно-командный, директивный метод: привычный для кадров еще по довоенному времени, он оказался наиболее адекватным условиям войны.

Собственного аппарата ГКО не имел и опирался на существовавшие управленческие и общественные органы, а также своих уполномоченных в крупных городах, на важнейших промышленных объектах, железных дорогах, стройках. Кроме того, осенью 1941 г. в 65 прифронтовых городах, в соответствии с постановлениями ГКО от 22, 23 октяб­ря, 3 и 18 ноября 1941 г., были созданы комитеты обороны, в состав которых вошли председатели исполко­мов Советов депутатов трудящихся, начальники гарнизонов, руководители органов безопасности, во главе с секретарями обкомов или горкомов партии. Они смогли обеспечить реализацию единой линии Центра в решении задач, носивших общегосударственный характер – производства и ремонта боевой техники и вооружения, эвакуации производственно-экономического потенциала и трудовых ресурсов, мобилизации в ряды Вооруженных Сил и на трудовой фронт и других. 

В историческую литературу проникло утверждение, будто ГКО был виртуальным органом, в реальности не существовавшим. За аббревиатурой, призванной якобы служить лишь имитацией коллективного руководства, скрывалось единоличная власть И.В. Сталина. Немыслимую ранее степень концентрации власти в руках одного человека отрицать бессмысленно. Однако нет никаких оснований говорить и о некоей виртуальности ГКО. 

Обратимся к авторитету Г.К. Жукова, который в силу служебных обязанностей начальника Генерального штаба, а позднее – заместителя Верховного Главнокомандующего регулярно участвовал в работе высшего органа власти времен войны. «На заседаниях ГКО, которые проходили в любое время суток, как правило, в Кремле или на даче И.В. Сталина, обсуждались и решались важнейшие вопросы, – вспоминал маршал. – Планы военных действий рассматривались Политбюро Центрального Комитета партии и Государственным Комитетом Обороны. На заседания приглашались народные комиссары, которым предстояло принять участие в обеспечении операций. Это позволяло, когда появлялась возможность, сосредоточить огромные материальные силы на важнейших направлениях, проводить единую линию в области стратегического руководства и, подкрепляя ее организованным тылом, увязывать боевую деятельность войск с усилиями всей страны». 

Маршал вспоминал также, что заседания ГКО проходили в деловой атмосфере, нередко возникали острые споры, при этом мнения высказывались определенно и резко. Если к единому мнению прийти не удавалось, создавали комиссии из представителей крайних сторон, которой и поручалось доложить согласованные предложения на следующем заседании. 

С началом боевых действий на советско-германском фронте перестройке подверглись и органы высшего военного руководства. Сделано это было, увы, тоже с опозданием. Ряд крупных советских военачальников и военных историков обоснованно считали, что это дорого обошлось нашему народу. Со свойственной ему прямотой Маршал Советского Союза Жуков писал: «Отсутствие у нас высшего органа военного руководства, каким должна была быть Ставка в момент нападения фашистской Германии, естественно, не могло вначале не отразиться на управлении войсками, результатах первых операций и общей оперативно-стратегической обстановке».

Ставка Главного Коман­дования была образована Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) 23 июня 1941 г. В ее состав вошли маршалы С.М. Буденный, К.Е. Ворошилов, адмирал Н.Г. Кузнецов, заместитель председателя СНК В.М. Молотов, И.В. Сталин, маршал С.К. Тимошенко, генерал Г.К. Жуков. Вождь отказался поначалу встать во главе Ставки, и ее возглавил нарком обороны маршал Тимошенко. 

Говорить о полноценности нового органа военного управления, его соответствии грозным испытаниям, обрушившимся на страну, трудно. В силу утвердившегося в стране устройства власти руководящая роль С.К. Тимошенко носила номинальный характер, поскольку нарком не мог принять сколько-нибудь самостоятельных решений ни в части управления войсками, ни в части использования стратегических резервов в Вооруженных Силах, тем более в стране в целом. Необходимость согласования принятых решений с высшим политическим руководством крайне осложняло управление военными действиями и приводило к непроизводительной трате столь драгоценного времени. 

10 июля постановлением ГКО пост председателя Ставки был упразднен, а она сама преобразована в Ставку Верховного Ко­мандования. Вместо адмирала Н.Г. Кузнецова в ее состав был включен маршал Б.М. Шапошников. И лишь 8 августа она обрела необходимый статус, будучи преобразованной в Ставку Верховного Главноко­мандования при одновременном назначении И.В. Сталина (который 19 июля стал народным комиссаром обороны) ее председателем и Верховным Главнокомандующим. 

Это произошло лишь на 48-е сутки войны, таким образом, в течение первых, едва ли не самых тяжелых полутора месяцев действующая армия оказалась заложницей поиска наиболее приемлемого механизма управления Вооруженными Силами, что не могло не умножить поражения и потери.

Посредством Ставки Верховного Главнокомандования на протяжении всей войны ГКО осуществлял стратегическое руководство вооруженной борьбой с гитлеровской Германией и ее союзниками. В круг основных дел, которыми она занималась, входили: оценка стратегической обстановки и подготовка для ГКО предложений о перспективах и целях вооруженной борьбы; разработка планов военных кампаний и важнейших операций; выявление резервов для создания необходимых группировок войск; постановка задач фронтам и флотам, объединениям ВВС и войск ПВО, организация взаимодействия между ними, управление их действиями; всестороннее материально-техническое обеспечение операций; определение на основе обобщения опыта войны наиболее целесообразных способов ведения боя и операций; согласование действий Красной армии и войск союзников; участие в расстановке командно-политических кадров; совершенствование организационной структуры войск; материально-техническое обеспечение армии и флота и другие.

Деятельность чрезвычайных органов управления во многом была предопределена политическим положением и личностью И.В. Сталина. Начиная с августа 1941 г., он одновременно занимал шесть высших должностей в партии, государстве и Вооруженных Силах, включая руководство ГКО и Ставкой ВГК. Такая исключительная степень централизации гражданской и военной власти в руках одного человека – тоже явление чрезвычайное, но не случайное. Законодательное оформление получил длительный, начавшийся еще в 20-е годы, процесс утверждения сталинского единовластия. Многие годы советские люди привыкли связывать с именем и действиями И.В. Сталина перспективы страны и своей собственной жизни. 

Практика уже первых месяцев войны показала, что меры, предпринятые руководством СССР по коренной перестройке системы государственного управления страной и Вооруженными Силами путем создания чрезвычайных органов, полностью себя оправдали. При неизбежных издержках, особенно в период становления ГКО и Ставки ВГК, они, тем не менее, позволили в короткий срок решить сложнейшую задачу по перестройке всей жизни на военный лад и достичь высокой степени управляемости государства, Вооруженных Сил и общества. Оказались востребованными и доказали свою высокую дееспособность такие стороны сталинского государства, как крайняя степень централизации управления, максимальная активация командно-административных методов, строжайшая исполнительская дис­циплина, сращивание партийного и государственного аппаратов, огосударствление обще­ственных институтов и организаций. 

Благодаря им (в сочетании с патриотизмом и беспрецедентной самоотверженностью всех советских людей как на фронте, так и в тылу) в условиях жесточайшего военного противоборства властям СССР удалось сосредоточить в интересах отражения врага все материальные и людские ресурсы, перевести экономику на военные рельсы, достичь прочного единства фронта и тыла.