Учреждение губерний

ПОДГОТОВКА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ

Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. […] После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел. Сюда гнали тысячи работников и везли все местные податные сборы на корабельное дело, помимо московских приказов. То же было по завоевании Азова, когда другой ряд городов приписан был налогами и рабочими силами к постройке гавани у Таганрога. То же повторилось и на другой окраине по завоевании Ингрии, когда началась постройка Петербурга и основалась Олонецкая верфь для балтийского флота. […] Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда – план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. […] Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством, да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным. Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. […] Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. […] Над реформой, давно подготовлявшейся, просуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm

ОБРАЗОВАНИЕ ГУБЕРНИЙ

Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством крестьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Булавинское движения. Приказы и подчиненные им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год.

В 1708–1710 гг. правительство провело областную реформу. Ее сущность состояла в том, что между уездами, ранее непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные административные единицы – губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние – на уезды. Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.

Областная реформа внесла существенные изменения в организацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финансовые функции перешли в ведение областной администрации. Исчезли областные приказы.

[…] К 1719 г. изменилась также структура областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.

История России с древнейших времен до 1861 года

Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд., М., 2004

http://wordweb.ru/andreev/51.htm

УКАЗ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ ГУБЕРНИЙ И О РОСПИСАНИИ К НИМ ГОРОДОВ 18 ДЕКАБРЯ 1708 Г.

Великий государь указал, по именному своему великого государя указу, в своем великого государя великом Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним росписать города. И по тому его великого государя именному указу, те губернии и к ним принадлежащие города, в Ближней Канцелярии росписаны, и табели за подписанием его государевой руки, начальствующим тех губерний, которые прилучилися быть в армии розданы, велено им в тех губерниях о денежных сборах и о всяких делах присматриваться, и для доношения ему великому государю о тех губерниях готовым быть, где он великий государь укажет.

Указ об учреждении губерний и о росписании к ним городов // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/gub1708.htm

ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА ГЛАЗАМИ В.О. КЛЮЧЕВСКОГО

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей "жестокими указами", грозил неповоротливым губернаторам, которые "зело раку последуют", что будет "не словом, но руками со оными поступать". Сенату предписывалось губернаторов, не умевших "без тягости народной" выискивать новых доходов, "не щадить в штрафах". […] Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях Сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках из их губерний, били на правеже дважды в неделю; иных средств ободрения исполнителей, кроме штрафа и правежа, не могли придумать. Иные губернаторы, радея о казенной прибыли, пускались на все. Казанский губернатор Апраксин, брат генерал-адмирала, представлял фальшивые ведомости о придуманных им новых доходах, раз подарил Петру из таких доходов 120 тысяч рублей (около миллиона на наши деньги) и для оправдания своей финансовой изобретательности приналег на темных инородцев своей губернии, между прочим обязав их покупать казенный табак по 2 рубля за фунт на наши деньги; вводился принудительный сбыт тысяч на полтораста рублей на наши деньги. Но прибыль оказалась себе дороже: угнетаемые инородцы многотысячной массой (более 33 тысяч дворов) ушли из губернии, причинив казне ежегодный убыток чуть не втрое больше всей апраксинской прибыли, какую хотели сорвать с инородцев. Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли – знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии.

[…] Эта реформа опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии. К числу последних принадлежала и московская ратуша, ставшая теперь просто московской городской управой. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, блуждавший по радиусам и перифериям, сам государь.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm

ИСТИННЫЕ ЦЕЛИ

Хотя в указе о разделении России на губернии и говорится, что это разделение предпринято для всенародной пользы, но в действительности тут была забота не о благе народа, а об увеличении средств необходимых государству для его политических целей. […] Весь народ был обречен на службу государству, все поглощалось идеей государства и по прежнему все служило для удовлетворения его потребностей. По прежнему, от народа требовалось побольше денег и побольше людей для войска. Такова цель разделения на губернии.

Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. Спб., 1905. С.45–46 http://library6.com/books/314990.pdf

ДРОБЛЕНИЕ ГУБЕРНИЙ

В 1713 году из вновь присоединенных земель на северо-западе была образована Рижская губерния, а Смоленская упразднена и разделена между Рижской и Московской. В 1714 году из Казанской губернии выделили (затем упразднили) Нижегородскую, в 1717 – из южной части Казанской губернии образовали новую Астраханскую. Таким образом, в 1708–1717 годах империя делилась на 8-10 не очень стабильных губерний.

Вторая Петровская реформа (по указу от 29 мая 1719 года) началась с введением подушной подати и первой переписью-ревизией. Были упразднены доли, губернии разделены на провинции, а провинции – на дистрикты, восстановлена Нижегородская губерния, на вновь присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния. Две губернии (Астраханская и Ревельская) не делились на провинции, в 9 остальных были учреждены 45 провинций.

Число губерний, областей и провинций в Российской империи в 1708–1905 годах

Годы	Число губерний	Число провинций
1708	8	-
1714	9	-
1719	11	45
1727	14	47
1745	16	-
1766	20	57
1775	23	65
1785	43	-
1796	51	-
1800	42	-
1825	49	-
1847	58	-
1905	81	-